14 ago. 2011

Sociedad civil: otra agenda pendiente


PUBLICADO ORIGINALMENTE EN ENFOQUE-REFORMA

Para que exista una ciudadanía fuerte y organizada es necesario reformar las leyes y generar políticas públicas aún pendientes



Ciudad de México (14 agosto 2011).- Muchas soluciones a nuestros problemas actuales, como la prevención de la violencia, el combate a la corrupción, las mejoras en la calidad de la educación e incluso una mayor competitividad y un mejor clima de inversión, requieren una ciudadanía fuerte y organizada como contrapeso del gobierno y las empresas.

Resulta urgente transformar las clientelas en ciudadanos, pero también hace falta un marco institucional para la ciudadanía organizada.

Vivimos aún bajo leyes y una cultura política que asume que el gobierno lo hará todo, marginando el valor del asociativismo ciudadano. Predominan prejuicios y desconfianza de qué político o negocio está detrás de organizaciones ciudadanas, junto con la vocación de los políticos por explicar e informar y no debatir con los ciudadanos, quienes según ellos nunca estamos lo suficientemente enterados.

El marco para la participación ciudadana tradicionalmente se ha entendido como la iniciativa y consulta popular, el referéndum y plebiscito y recientemente la reelección de legisladores y alcaldes. Estas reformas sin lugar a dudas darán mayor peso a los ciudadanos en los procesos políticos, pero existe también otra agenda pendiente de reformas de leyes y políticas públicas para fortalecer la ciudadanía organizada.

No se trata de que desde el gobierno se formen organizaciones, sino de crear un clima propicio para que los ciudadanos se organicen e impulsen soluciones a los problemas públicos o sean contrapesos para denunciar y desalentar comportamientos negativos.

¿Por qué necesitamos Organizaciones de la Sociedad Civil?

Las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) ayudan a mejorar las políticas públicas al:
1) fomentar la transparencia y la rendición de cuentas vigilando a los funcionarios públicos y la desviación de recursos;
2) garantizar los derechos humanos y el Estado de derecho, defendiendo a grupos vulnerables e influyendo en el marco legal por medio de sentencias y jurisprudencia;
3) contribuir a mejorar la prestación de servicios públicos, introduciendo nuevos métodos o atendiendo a los beneficiarios de una forma personalizada;
4) promover la organización y la representación de sectores pobres ayudándoles a formar una fuerza colectiva que modifique sus condiciones de vida;
5) involucrar por medio del voluntariado y la filantropía a más personas en la esfera pública y la resolución de problemas públicos, fomentando al mismo tiempo responsabilidades cívicas;
6) promover alianzas público-privadas y planes de largo plazo (5 a 20 años) para el desarrollo regional;
7) incidir en la agenda pública, la formulación de las políticas públicas y la legislación, con su conocimiento, experiencia y propuestas innovadoras.

Sin embargo, aún falta construir una nueva institucionalidad democrática entre las OSC, el Estado y las políticas públicas.

En primer lugar, el sector de OSC mexicano es muy pequeño: Estados Unidos tiene 50 veces más organizaciones que México, con un PIB per cápita cinco veces mayor. Inclusive países como Brasil o Chile, con PIB per cápita muy cercanos a México, tienen 10 y 4 veces más organizaciones que México. Destaca Colombia, que actualmente se ha convertido en un referente, con 6 veces más organizaciones que México.

Este reducido número de OSC se explica por la cantidad de trámites y recursos que se requieren para crear una organización (de servicios a terceros, formalmente constituida):

1) Registrar el nombre en la Secretaría de Relaciones Exteriores.

2) Elaborar un acta constitutiva protocolizada por un notario, con un costo de 3 mil a 15 mil pesos dependiendo del estado y tarifas notariales.

3) Inscribirse en el Registro Federal de Causantes (RFC) para abrir una cuenta de banco.

4) Inscribirse en el Registro Federal de OSC y obtener la Clave Única de Inscripción (CLUNI).

5) Ser autorizada por el Sistema Tributario de Administración (SAT) para emitir recibos deducibles de impuestos, comúnmente llamadas Donatarias Autorizadas.

En algunos estados, es necesario inscribirse a otros Registros estatales y municipales y, si se quiere crear una Institución de Asistencia Privada, hay que agregar que la Junta estatal debe aprobar la redacción de su acta constitutiva.

Cumplir con estos trámites es sólo para crear la figura jurídica de la organización, requisito indispensable para acceder a financiamientos y donativos, pero no garantiza que la organización obtenga recursos públicos o privados en automático. Una vez que la organización existe se requerirá procurarle fondos para sostener sus actividades y sobrevivir, presentando propuestas en convocatorias, buscando donantes privados o gestionando otros apoyos.

Para un ciudadano común y corriente (sin conexiones o recomendaciones) concluir estos trámites le llevará de seis meses a tres años, dependiendo de la agilidad de cada dependencia, los viajes y gestiones que deba hacer y qué tan bien orientado esté para cumplir de manera satisfactoria con lo solicitado por la autoridad (si su notario incluyó en el acta constitutiva ciertas cláusulas, si el objeto social está redactado de un "modo aceptable" para la autoridad, si cuenta con una constancia de acreditación de alguna autoridad, etcétera).

En contraste, en Estados Unidos para crear una organización sólo es necesario el trámite notarial gratuito con literalmente miles de notarios en cada estado y la autorización del equivalente al SAT. En Chile, hay dos tipos de registro: las organizaciones dedicadas al deporte o asociaciones de barrio sólo se inscriben de manera rápida en la municipalidad y las organizaciones tipo OSC (corporación o fundación) pueden inscribirse por medio de un notario o en la municipalidad. La inscripción de ambas es tan fácil como sacar un acta de matrimonio y en ninguno sobrepasa los tres meses.

Leyes y políticas de fomento a OSC

El marco fiscal y legal de las organizaciones en México está regido por dos leyes: 1) el Título III de la Ley de Impuestos sobre la Renta y 2) la Ley de Fomento a las Actividades de las OSC. A partir de ambas leyes, hay dos principales registros nacionales oficiales: el Directorio de Donatarias Autorizadas creado por el SAT, que a la fecha cuenta con 5 mil 300 organizaciones, museos, universidades y bibliotecas, y el Registro Federal de OSC, donde hay alrededor de 15 mil organizaciones con CLUNI.

Solamente 2 mil 800 OSC inscritas en el Registro Federal son también donatarias autorizadas; alrededor de 12 mil inscritas con CLUNI en el Registro Federal no son donatarias autorizadas. Esto crea en la realidad dos marcos jurídico-fiscales.

Las OSC donatarias autorizadas pueden recibir donativos deducibles de impuestos (hasta 28 por ciento), no pagan (ni acreditan) IVA ni ISR o IETU, son auditadas anualmente si sus ingresos son mayores a 400 mil pesos y presentan un informe financiero en el portal de transparencia del SAT.(1)

Las OSC con CLUNI pueden acceder a convocatorias y apoyos de programas públicos federales –aunque sólo 10 por ciento de ellas recibe estos apoyos, de acuerdo con la última evaluación de las políticas de fomento de 2009– y debe informar anualmente al Registro Federal sobre estos apoyos recibidos.

¿Por qué se han creado dos marcos legales o "ventanillas" de recursos? Aunque la Ley de Fomento se aprobó como una ley marco para el sector incluyendo los estímulos fiscales, el SAT se mantiene como "portero de entrada" (gatekeeper) al régimen de donatarias autorizadas, bajo la excusa de que sólo puede aprobar a las OSC cuyas actividades se apeguen al artículo 95 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta. De este artículo están excluidas, y por ello no pueden ser donatarias autorizadas, organizaciones que defienden derechos humanos y sociales como Incide Social; promueven la educación cívica, como Alianza Cívica; defienden los derechos de los consumidores, como El Poder del Consumidor, o la libertad de expresión y prensa, como CENCOS; promueven la transparencia, como El Avispero; organizaciones con proyectos que promueven la economía solidaria y deberían ser apoyados por la Fundación del Empresariado en México (Fundemex), o trabajan por el medio ambiente en áreas urbanas, como las organizaciones ambientales que el Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza financia, entre muchas otras actividades y organizaciones que sí están reconocidas en la Ley de Fomento y cuentan con CLUNI.

¿Cómo funciona la deducción de impuestos de donativos a OSC?

En todos los países con un marco legal apropiado para las OSC, la ley define que ciertas actividades son de interés público. Por lo mismo, el Estado bajo cierto esquema de incentivos fiscales está dispuesto a sacrificar cierto ingreso a cambio de que los actores que promueven estas actividades tengan donaciones.

El costo o sacrificio fiscal de la deducibilidad de las donaciones en México es bastante limitado, pues sólo se llega a deducir hasta 30 por ciento de cada peso donado; es decir, el 70 por ciento es una donación neta del contribuyente. Los beneficios que las OSC aportan produciendo bienes y servicios de interés público, como Estado de derecho, gobernabilidad, rendición de cuentas y límites a la corrupción, son mucho mayores que este costo. A nivel internacional, y los datos en México, señalan que por cada peso que se dona las OSC generan mayores recursos vía donaciones en especie, voluntariado y otros recursos.

Un nuevo marco legal y fiscal para las OSC

En las próximas semanas, la Comisión de Hacienda del Congreso de la Unión deberá discutir una iniciativa que modifica el artículo 95 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta y abre la posibilidad de que otras organizaciones que realizan actividades de interés público según la Ley de Fomento en su artículo 5º puedan acceder al régimen de donatarias autorizadas.

Esta simple modificación ayudaría a construir leyes y registros más homologados, creando no sólo un clima propicio para que más ciudadanos se organicen y trabajen por el interés público en lugar de que se desgasten completando múltiples trámites en diversas ventanillas, sino mayor transparencia y rendición de cuentas del sector de OSC.

Entre más donatarias autorizadas haya, más transparencia y rendición de cuentas tendremos de sus finanzas y actividades al estar obligadas a auditarse y presentar públicamente esta información en el portal de transparencia del SAT.(2)

¿Quiénes se podrían oponer a esta reforma?

Los prejuicios basados en la frecuente ignorancia de los políticos y legisladores sobre el sector de OSC, y su marco legal y fiscal. Asimismo, una burocracia media dentro la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que defiende una cultura de desconfianza y legalista, con enormes problemas para llevar a la práctica. El SAT ni ninguna autoridad cuenta con la capacidad de visitar, juzgar y hacer constar que todas las organizaciones solicitantes realizan todos los días las actividades que su objeto social dice. Al final, la decisión discrecional de autorizar o no a miles de organizaciones del país con base en una lectura del acta constitutiva queda en manos de no más de 15 abogados recluidos en las oficinas centrales del SAT en la Ciudad de México. Por alguna razón, que en mis clases de derecho constitucional no aprendí, esta burocracia ha convencido a algunos que la Ley del Impuesto Sobre la Renta vale más que la Ley de Fomento y, por ello, no pueden homogeneizarse ni coordinarse.

Quienes creemos que el país requiere reformas urgentes y de gran visión, quienes creemos que México necesita más y mejor ciudadanía promoveremos la aprobación de esta reforma, y seguiremos impulsando la agenda pendiente de políticas de fomento a las OSC.

Si usted quiere apoyar esta agenda, puede adherirse a la petición al Congreso o consultar más en www.causasciudadanas.org.

La autora es maestra en política social, desarrollo y estudios latinoamericanos por la London School of Economics y la Universidad de Oxford. Directora ejecutiva de Alternativas y Capacidades.

Twitter: @fortalecemos y @monicatapiaa

Notas:
1.
A pesar de estar hecho para que la ciudadanía consulte la transparencia de las OSC donatarias autorizadas es bastante complicado acceder al padrón. Aquí una vía corta: http://bit.ly/oa0MJL

2. Una alianza de OSC mexicanas e internacionales junto con fundaciones y academia estamos construyendo un portal amigable para consultar la información de las OSC que proviene del portal de transparencia del SAT, retomando la experiencia de buenas prácticas internacionales como son los sitios www.foundationcenter.org y www.guid
estar.org

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